——为从根本上改变传统“独立占地、平面建设”公共汽车场站（以下简称“公交场站”）发展模式面临的用地落实难、规划实施难问题，深圳市于2012 年正式确定转变公交场站发展模式，构建以立体综合车场为核心、配建公共汽车首末站（以下简称“配建首末站”）为网络的场站服务体系。同时，为推动公交场站发展模式的顺利转型，深圳市于2013 年1 月发布《大型建筑公交场站配建指引》（以下简称《配建指引》），开始广泛实施首末站配建制度，要求用地规模和建筑规模同时达到阈值的居住、商业、办公、文体娱乐、教育医疗等建设项目，均应配建一定规模的首末站。

——实践表明，深圳市首末站配建制度大大增强了场站设施的落地实施。据统计，2013—2018 年全市规划新增配建首末站419处，建筑面积合计133.6万m2；已实施配建首末站新增110余处，建筑面积合计46.6万m2；随着配建首末站的陆续建设，全市公交场站基础设施改善明显。然而，现行配建制度在实践过程中亦反映出一些问题，其中最突出的是配建首末站片区统筹难，无法满足城市规划管理日益精细化的要求。随着深圳城市更新进程的全面推进，配建首末站片区统筹诉求愈来愈强烈，亟须提出具有针对性、可操作性，同时兼顾公平性的片区统筹规划策略，指导配建首末站的合理规划布局，促进深圳市首末站配建制度的持续完善。

——1 配建首末站片区统筹难问题解析

——1.1 更新项目集中分布地区配建首末站统筹难

——随着深圳市以城市更新为主的土地二次开发进程加快，不断涌现多个新建或更新项目在小范围内集中分布的现象。以南油地区为例（见图1），华联A区周边500 m范围内涉及城市更新项目多达10 项，其中7 项开发建设用地规模、规划建筑规模达到《配建指引》阈值要求。那么，是否每个达到阈值要求的更新项目均需要配建首末站呢？

 图1 南油地区更新项目分布情况

——现行配建制度以单个建设项目为抓手规划落实配建首末站，但因依托于市场化推动的更新或新建项目实施时序不可控，导致很难在片区层面对配建首末站进行整体统筹规划。类似南油这类城市更新项目集中分布地区，若严格按照《配建指引》规划场站设施，易引发局部片区公交首末站布局过密，而单个首末站规划面积普遍较小、片区整体场站运营效率不高等问题。因此，迫切需要进一步修订完善现行配建制度，加强片区层面配建首末站的整体统筹。

——1.2 新增配建首末站与周边既有场站设施片区统筹难

——随着深圳市首末站配建制度的广泛实施，全市规划场站设施空间分布越来越广。因此，按照《配建指引》规划落实配建首末站时，普遍面临新增配建首末站与周边既有场站设施统筹协调的问题。

——以油松地区为例（见图2），该片区已规划落实5 处公交场站，同时尚有多个专项规划在编或正在申报更新计划的城市更新项目。那么，达到《配建指引》阈值要求的更新项目规划新增配建首末站时，如何与周边既有场站统筹协调，以确保片区整体场站设施总量充足、布局均衡，同时又避免因配置过多导致资源浪费？现行配建制度依托单个更新或新建项目规划落实配建首末站，缺乏对周边既有场站设施的统筹考虑，难以指导片区整体场站的合理规划布局。

 图2 油松地区既有场站空间分布

——2 既有规划首末站供需评估

——2.1 全市层面

——（1）首末站需求。

——第一步，基于未来城市管理服务人口的预判和公共汽车万人拥有量得出公共汽车规模情景一，基于公共汽车客运量的预判和单车运能标准得出公共汽车规模情景二，两个结果相互校核得到全市公共汽车规模。

——第二步，按照《深圳市城市规划标准与准则》（2018 年局部修订稿）的配建首末站规划面积标准，预测全市首末站需求。经测算，深圳市未来公共汽车规模基本维持现有水平，约2.5~2.6 万标台；因此，对配建首末站的需求也相对稳定，约250~260 hm2（见表1）。

表1 深圳市配建首末站需求预测情况

——（2）首末站供给。

——基于深圳城市规划管理“一张图”系统统计分析，截至2018年底，深圳市已规划915 个首末站，其中独立占地首末站343 个，合计134 hm2，配建首末站572 个，建筑面积合计195 万m2。同期，已实施各类首末站231个，其中独立占地首末站109 个，共42 hm2，配建首末站122 个，建筑面积共50万m2。

——由于柱网和其他构筑物的影响，配建首末站的用地效率较独立占地形式有所折减，约为独立占地形式的70%。据此，取0.7 折减系数，将配建首末站的建筑面积换算为用地面积，并与独立占地首末站规模求和，则目前深圳市已规划首末站271 hm2，现状仅77 hm2（见图3）。

 图3 深圳市首末站分布情况

——（3）供需评估。

——对比分析全市首末站供需情况，可见既有规划首末站总量上可满足未来发展需求；但若考虑建设时序，现状场站缺口较大（约72%）。因此，近期仍有必要结合新建或更新项目配建一定规模的首末站，改善深圳市公交场站供需关系。

——2.2 片区层面

——（1）首末站需求。

——为深入评估既有规划首末站的空间分布情况，以法定图则片区为基本单元，评估各片区首末站供需情况。

——基于各法定图则片区的人口及就业岗位、社会经济、土地利用、出行特征、轨道交通覆盖情况等，应用深圳市宏观交通模型预测各片区的公共汽车客流OD，并按片区首末站需求=（1/2 片区公共汽车客流OD量×换乘系数/单车运能标准）×单车首末站规划面积标准，测算得到法定图则片区的首末站需求（见图4）。

 图4 法定图则片区首末站需求分布

——（2）首末站供给。

——基于深圳市公交场站规划及现状数据，按照法定图则片区的规划范围进行统计分析，得到片区首末站供给情况（见图5）。

 图5 法定图则片区首末站供给分布

——（3）供需评估。

——对比分析各法定图则片区首末站供需情况，按供需比将各片区划分为供应不足（供给:需求<1）、供应充足（供给:需求≥1）两类地区。结果表明，深圳市既有规划首末站空间分布与实际需求不尽匹配，远期尚有38%片区首末站供应不足（见图6）。

图6 法定图则片区首末站供需情况

——2.3 加强配建首末站片区统筹的必要性

——综上分析，全市既有规划首末站总量尚可满足未来发展需求，但空间分布与实际需求不匹配，远期部分片区首末站规划仍供应不足，因此，亟须加强配建首末站的片区统筹规划。鉴于深圳市现状首末站主要结合城市更新或新建项目进行规划落实，建议现行配建制度引入片区统筹机制，基于各法定图则片区的首末站供需关系，区域差异化地新增部分配建首末站，一方面弥补供应不足片区的场站缺口，另一方面优化供应充足片区的场站布局。

——3 配建首末站片区统筹思路与策略

——3.1 区域差异化的片区统筹思路

——基于深圳市首末站总量上供给充足、布局上供需不匹配，现状大部分片区仍供应不足的规划背景，建议采用区域差异化配建首末站的片区统筹思路。

——（1）供应不足片区，须持续加强首末站配建力度，重点弥补片区首末站缺口。建议沿用《配建指引》的“双控”标准，即建筑规模与用地规模同时达到配建阈值的地块，均须配建首末站。

——（2）供应充足片区，宜适当降低首末站配建要求，重点优化片区首末站规划布局。建议采用“三控”标准，即当且仅当建设项目的规划建筑增量、用地规模同时达到配建阈值，且周边一定范围内无其他场站设施时，才需配建首末站。

——3.2 定量化支撑的片区统筹分区

——区域差异化片区统筹的核心在于如何确定哪些片区供应不足、哪些片区供应充足。考虑到自2013 年起深圳市不再立项建设独立占地首末站，且规划未建独立占地首末站多因用地权属复杂等历史遗留问题，近期难以与周边其他项目捆绑实施等背景，建议场站供给方面仅考虑现状已建独立占地首末站及既有规划配建首末站，通过定量化评估各片区首末站供需关系，统一发布全市法定图则片区的首末站供需分区（见图7），作为区域差异化片区统筹规划的实施基础。

图7 法定图则片区首末站供需分区

——3.3 便于操作的片区统筹规则

——在上述思路指导下，基于全市法定图则片区首末站供需分区，提出具体的配建首末站片区统筹规则，指导城市更新单元专项规划、法定图则个案调整研究中配建首末站的规划。首先，依据全市法定图则片区首末站供需分区，判断建设项目属于哪类片区。其次，若建设项目属于供应不足片区，当其规划建筑规模、开发建设用地规模同时达到阈值要求时，则需配建首末站；配建首末站的规模按建设项目的规划建筑面积总量进行核算，先行弥补片区场站缺口。若建设项目位于供应充足片区，当且仅当其规划建筑增量（与现状建筑体量相比）、开发建设用地规模同时达到阈值要求，且周边500m范围内无现状已建、在建、近期预期可建公交场站时，则需配建首末站；配建首末站的规模按建设项目的规划建筑增量进行核算，重点调节片区场站设施的规划布局。

——为及时解决因新增配建首末站或建筑增量累积导致片区首末站供需关系发生变化，建议建立动态调整机制，定期评估各法定图则片区的首末站供需关系，并适时调整全市首末站供需分区。

——3.4 案例简介

——以龙西-五联地区为例，该片区通过法定图则及城市更新单元专项规划等已规划设置8 处首末站（见图8），其中现状已建成1处独立占地首末站，在建1处配建首末站，近期已批待建4处，另2 处独立占地首末站建设时序未知。此外，法定图则在该片区规划了6个城市更新单元（GX01~GX06），其中GX04，GX06单元更新专项规划已批复，另4个城市更新单元尚未启动。

 图8 龙西-五联更新片区及周边首末站分布情况

——根据全市法定图则片区首末站供需分区，龙西-五联地区属于首末站供应充足片区。因此，按照前文“三控”标准对尚未启动的GX01~GX03，GX05 更新单元提出首末站规划建议。

——经梳理，GX01，GX02 单元周边500 m范围内虽有1处规划独立占地首末站，但近期无建设计划；GX03 单元周边500m范围内无规划首末站，GX05 单元周边500 m有1处已建独立占地首末站和2 处已批待建配建首末站。因此，依据前文“三控”标准，若GX01，GX02，GX03 单元的规划建筑增量、用地规模同时达到阈值要求，则需配建一定规模的首末站；GX05单元无须配建首末站。

——4 结语

——以城市更新为主的土地二次开发为深圳市首末站配建制度的广泛实施带来了契机，同时也提出了新的发展要求。本文在全面解析配建首末站片区统筹难问题的基础上，应用定性定量相结合的方法，深入论证了现行配建制度引入片区统筹机制的必要性。深圳市既有规划首末站总量上可满足未来发展需求，但布局上供需不尽匹配，部分片区仍供应不足且全市现状首末站缺口较大的现实背景，决定了有必要采用区域差异化的配建首末站片区统筹规划思路。基于首末站供需分区，依托于即将实施的城市更新或新建项目，依据“双控”或“三控”标准选择性地配建部分首末站，一方面可弥补首末站供应不足片区的场站缺口，另一方面可进一步调节供应充足片区的场站布局，有助于完善深圳市现行首末站配建制度。